Euro o non euro? È questo il dilemma? Occorre cambiare per far sopravvivere l'Unione Europea
Pubblicato: 23/04/2014 21:19:00

MILANO - Fino ai primi mesi del 2008 una buona parte dei cittadini europei credeva nelle istituzioni europee e in particolare riteneva che l’euro fosse stato un discreto successo. La fiducia dei cittadini europei nell’Europa e nelle sue istituzioni ha cominciato a precipitare, guarda caso, nell’autunno del 2008 con le prime incertezze manifestatesi nella risposta alla crisi finanziaria. E ancora non è un caso se il tracollo si è avuto a partire dal 2010, quando le istituzioni europee sono riuscite a trasformare la (grave) crisi di un piccolo paese dell’Unione, la Grecia, in una fonte di contagio per l’intero continente, avvitandosi prima in una serie di incomprensibili balletti tattici sulle condizioni da imporre ai greci, ai portoghesi e agli irlandesi per fornire loro gli aiuti necessari a evitare il default e poi nella contrattazione di nuove, più complesse e cogenti regole di finanza pubblica che hanno delineato un quadro di inusitata austerity per i cittadini dei paesi sud-europei.

Dal 2002 al 2007: niente miracoli ma neppure disastri

Inflazione bassa e stabile
Se guardiamo alla performance economica dei paesi euro fino al 2007 possiamo dire che in quei primi 6 anni di circolazione, la moneta unica non ha fatto miracoli ma neppure disastri. È vero: qualcuno si era convinto che il passaggio dalla circolazione delle valute nazionali alla circolazione dell’euro, nel gennaio 2002, avesse provocato uno straordinario balzo in alto dei prezzi al consumo. C’è voluto un po’ di tempo perché tutti capissero che il cosiddetto change over aveva contribuito a un aumento dell’inflazione di pochi decimi di punto e non in tutti i paesi. Negli anni seguenti l’inflazione è restata sotto controllo in tutta l’Eurozona. Certo, l’inflazione è stata contenuta anche nei paesi europei non appartenenti all’area euro, negli Stati Uniti e (naturalmente) in Giappone. Ma il fatto che la BCE sia riuscita a frenare l’inflazione anche in paesi con una storica inclinazione inflazionistica, come l’Italia, non può essere trascurato.
Commercio internazionale in crescita
Anche sotto il profilo dell’integrazione internazionale dei mercati sembra proprio che l’euro abbia svolto il suo compito (del resto previsto) di permettere l’aumento dei flussi commerciali e dell’integrazione finanziaria tra i paesi aderenti, grazie alla riduzione dei costi di transazione e all’eliminazione del rischio di cambio che la moneta unica comporta. Nel complesso, la bilancia delle partite correnti dell’Eurozona si è mantenuta in leggero surplus fino al 2007. Certo, fino al 2008 si è aperto un sempre più ampio divario tra il saldo delle partite correnti dei paesi del “Nord” (sempre più in surplus) e quello dei paesi del “Sud” (sempre più in deficit). Ma la perfetta mobilità dei capitali all’interno dell’Eurozona ha permesso che l’eccesso di risparmio dei paesi del Nord servisse a finanziare l’eccesso di investimenti nei paesi del Sud. Almeno fino allo scoppio della crisi dei debiti sovrani, nel 2010, e con il suo acuirsi nel 2011 e 2012.
Tassi bassi e occasioni perdute
È opinione comune che il più importante “dividendo” dell’euro sia stata la sostanziale riduzione dei tassi di interesse sia a breve che a lunga nei paesi che venivano da una storia di inflazione alta e di elevato debito pubblico. E, a dire il vero, già la decisione di avviare l’euro (presa nel 1998) e l’ammissione dell’Italia tra i fondatori del “club” avevano fatto maturare buona parte del dividendo già prima che la moneta unica cominciasse a circolare materialmente. Per l’Italia sarebbe stato possibile ridurre la pressione fiscale e/o aumentare la qualità e la quantità dei servizi offerti ai cittadini tramite la spesa pubblica. Se ciò non è avvenuto o non è avvenuto a sufficienza tra il 2002 e il 2007 non è certo colpa dell’euro o di Bruxelles. Un altro beneficio atteso dalla riduzione dei tassi era il rilancio della spesa per investimenti privati, per l’innovazione e, quindi, l’ammodernamento dell’industria e dei servizi , soprattutto nei paesi del Sud Europa (Italia compresa). In effetti, un aumento della spesa per investimenti c’è stata fino al 2007, ma proprio nei paesi del Sud Europa ha preso principalmente la strada degli investimenti immobiliari, dove i tassi bassi alimentavano la domanda e questa faceva crescere i valori, il che attirava nuovi investimenti, in una spirale che si è avvicinata molto a una tipica “bolla” speculativa.
Bassa crescita
Tra il 2001 e il 2007 i paesi europei non-euro sono cresciuti un po’ più dei paesi euro. Emerge invece una sistematica peggior performance dell’Italia e del Portogallo in termini di crescita. Difficile, logicamente, attribuire questa peggior performance all’euro, visto che altri paesi, pur aderendo all’euro, hanno dato prove migliori. In Italia, anche nella seconda metà degli anni ’90 si era registrata una crescita inferiore rispetto agli altri paesi della (allora futura) area euro. Tra il 2001 e il 2007, sia il capitale che il lavoro sono cresciuti ma è l’efficienza con cui questi due fattori produttivi vengono utilizzati ad essere diminuita (è questa efficienza che viene misurata dalla TFP o produttività totale dei fattori). Si è avuta e perpetuata, insomma, una cattiva allocazione del capitale e del lavoro tra i diversi possibili usi. Non si tratta di una conseguenza di una scarsa flessibilità del mercato del lavoro (come pure alcuni hanno pensato e scritto), dal momento che tutti gli indicatori ci dicono che la flessibilità del lavoro è aumentata notevolmente nei primi anni 2000, proprio mentre la TFP cominciava a stagnare e a diminuire. Più realistico pensare che il declino della TFP sia legata alla limitata penetrazione delle tecnologie dell’informazione nel sistema industriale e dei servizi, a sua volta probabilmente da collegare al nanismo delle imprese italiane: piccolo non è affatto bello quando si tratta di innovare nella tecnologia e nell’organizzazione.
Meglio restare fuori dall’euro?
Si potrebbe obiettare che se avessimo potuto lasciar deprezzare il cambio sufficientemente e se non avessimo dovuto rispettare i rigidi vincoli di finanza pubblica imposti dall’appartenenza all’area euro, anche con una produttività in declino avremmo potuto recuperare competitività sui mercati internazionali (e anche su quelli europei) e quindi permettere che la domanda estera trainasse la nostra crescita, mentre avremmo potuto far crescere disavanzo e debito pubblico per sostenere la domanda interna. Sono gli argomenti più cari a coloro che oggi sostengono la necessità e anzi l’urgenza di uscire dall’euro. Ma sono argomenti sbagliati. Innanzitutto perché il deprezzamento del cambio offre sollievo solo temporaneo ai problemi di competitività delle merci. Solo se la produttività riprende a crescere il recupero di competitività può essere duraturo. In secondo luogo, il deprezzamento implica che le importazioni (pagate in valuta estera) costeranno di più e – data la forte dipendenza italiana dalle importazioni (soprattutto petrolio ed energia) – ciò significa un aumento dei costi di produzione e dei prezzi, con conseguente nuova perdita di competitività, a meno che non si riesca a far diminuire i salari reali, aumentando la povertà e mettendo in crisi la domanda interna. In terzo luogo, l’aumento del disavanzo e del debito pubblico, in un paese che aveva un rapporto debito/PIL pari al 108% nel 2001 e che oggi viaggia sopra il 130%, può creare seri problemi di fiducia sulla solvibilità del debitore “sovrano”, specie al di fuori di una solida cooperazione europea. Cooperazione inimmaginabile se fossimo rimasti fuori dall’euro o ne volessimo uscire ora.

L’eurozona reagisce male alla crisi

Dobbiamo concludere che l’esperienza dell’euro ci ha fatto e ci fa vivere nel migliore dei mondi possibili? La risposta è, ovviamente, no! Ma non perché tutti i nostri guai derivino dall’essere entrati nell’euro. L’euro e le istituzioni europee hanno svolto dignitosamente i loro compiti (e la bassa crescita è stata, soprattutto, un problema italiano) fino a quando è scoppiata la crisi finanziaria. Il punto è che con la crisi sono emersi tutti i difetti di costruzione dell’euro e delle istituzioni che lo accompagnano. L’eurozona non era stata pensata per affrontare una crisi delle dimensioni e della durata di quella che ha investito il mondo e l’Europa dal 2008.
Crisi bancarie e crisi del debito sovrano
La recente storia dell'Eurozona ha mostrato il nesso strettissimo tra crisi del sistema bancario e crisi del debito sovrano. Una conseguenza collaterale di questo nesso è la progressiva frammentazione del mercato finanziario dell'Eurozona, la cui integrazione era stata una delle principali conquiste dell'unione monetaria. La ri-nazionalizzazione del debito pubblico dei paesi deboli ha finito per rendere ancora più esposte le banche nazionali di tali paesi al rischio sovrano aggravando il loop negativo tra settore bancario e debito sovrano.
Ma la “disunione” finanziaria non è l'unica divergenza che si è prodotta nell'area euro, nonostante che la moneta unica fosse nata per generare maggiore convergenza tra i paesi aderenti. La divergenza, con la crisi, ha riguardato anche i tassi di crescita del PIL reale e il tasso di disoccupazione e, naturalmente, la finanza pubblica e la bilancia delle partite correnti. Nell'immagine diffusa dai media, la contrapposizione è tra un “Nord” formica e un “Sud” cicala; un “Nord” dove regna sovrano il rigore di bilancio e un “Sud” rilassato e spendaccione. In realtà, dal 1999 al 2007 i paesi del “Sud” hanno avuto in media un rapporto deficit/PIL inferiore al 2% e un rapporto debito/PIL intorno al 70%, non molto più alto di quello dei paesi del “Nord”. Inoltre, la Francia nel 2002-2004 e la Germania nel 2001-2005 hanno superato la soglia del 3% nel rapporto deficit/PIL, riuscendo ad evitare le penalizzazioni previste dal Trattato di Amsterdam. La vera divergenza comincia nel 2008 e riguarda sia il deficit che il debito.
Austerity e politica fiscale “federale”
La crisi dell'area euro è divenuta più grave perché la politica fiscale ha assunto un carattere pro-ciclico, specialmente nei paesi del “Sud”, che erano anche i paesi con più elevati livelli del debito pubblico e maggiori deficit di parte corrente. In Europa ha prevalso un approccio alla crisi che si potrebbe sintetizzare con la parola “austerity”. I fondi di salvataggio per i paesi in difficoltà sono stati tutti condizionati all'adozione di politiche fiscali nazionali molto austere per riportare i deficit e i debiti pubblici entro i limiti previsti dai trattati europei. Il tutto in assenza di un bilancio federale (oggi poco più dell'1% del PIL europeo) che potesse svolgere un ruolo anticiclico adeguato. Invece, l’adozione simultanea da parte di tutti i paesi dell’eurozona di politiche di austerità ne ha accentuato il carattere recessivo, peggiorando la situazione di tutta l’area.
La politica fiscale federale dovrebbe assumere la forma di trasferimenti originati da un sufficientemente ampio bilancio federale, con entrate costituite da imposte federali, le cui aliquote sono decise dal governo federale. L'Unione è stata, invece, molto attiva nella produzione di carta: regolamenti, patti Euro-plus, perfino un nuovo Trattato: il Treaty on Stability, Coordination and Governance (TSCG), noto come fiscal compact, una versione più rigida del Patto di stabilità del 1997, con il relativo contorno di obbligo del pareggio di bilancio (strutturale) da scriversi nelle carte costituzionali dei paesi firmatari, sull'esempio dato dalla Germania. La convinzione sottostante quest'enorme attività normativa era che il “consolidamento” fiscale fosse la condizione essenziale per rimettere la barca europea in linea di galleggiamento, perché il progressivo affondamento era da ascriversi all'indisciplina fiscale (soprattutto a quella dei lassisti paesi del “Sud”, naturalmente). Il rafforzamento del bilancio “federale” (anche se con pesanti vincoli sui bilanci nazionali) è rimasto un tabù.
Il salvagente della BCE
Soltanto l'annuncio di luglio 2012 del presidente Mario Draghi che la BCE sarebbe intervenuta senza limiti ad acquistare titoli dei paesi in difficoltà ha riportato un po' di calma sui mercati e lo spread di rendimento tra i titoli italiani o spagnoli a dieci anni e quelli tedeschi a livelli più sopportabili. L'annuncio di Draghi era motivato non dal desiderio della BCE di salvare Spagna e Italia (salvataggio peraltro non consentito alla BCE dalle regole europee), ma dalla constatazione che spread così elevati come quelli verificatisi tra 2011 e metà del 2012 tra i tassi d'interesse di paesi che appartengono a un'area valutaria comune sono di intralcio all'efficacia della politica monetaria e, anzi, facevano sì che a un unico tasso di policy corrispondessero tassi sui prestiti bassissimi in Germania e negli altri paesi del “Nord” e tassi elevati nei paesi PIIGS, con la conseguenza che la politica monetaria unica risultava espansiva nei paesi del “Nord” e restrittiva nei PIIGS. In effetti, se quello del credito è uno dei principali canali di trasmissione della politica monetaria, la forte divaricazione nelle condizioni di credito tra paesi dell'Eurozona finiva per mettere in crisi l'essenza stessa dell'unione monetaria, cioè il fatto che la politica monetaria sia davvero unica. A dispetto della popolarità che crolla, la BCE di Draghi ha salvato l’unione monetaria e, con essa, l’Italia.
L’unione bancaria può bastare?
L'interazione tra crisi delle banche e debolezza dei debitori sovrani ha avuto effetti devastanti sul credito. Da un lato le banche, sotto stress, sono state costrette a ricostituire i propri cuscinetti di capitale in situazioni in cui la crescita dei depositi rallentava o addirittura diveniva negativa. L'offerta di credito, di conseguenza, si è ridotta. D'altro canto, i tassi sui prestiti non potevano scendere di molto, il costo opportunità per le banche essendo l'elevato rendimento dei titoli pubblici. Ecco quindi come si è prodotto un tipico credit crunch nei paesi deboli che la politica monetaria standard si è rilevata impotente ad allentare da Francoforte e che i via via più stringenti vincoli alla politica fiscale nazionale hanno impedito di lenire da Roma, Madrid, Lisbona, Dublino, per non parlare di Atene. La politica monetaria da sola non può rimediare a tutte queste difficoltà. Pensare poi che l’unione bancaria (di cui si vedranno nel 2014 i primi timidissimi passi) possa funzionare senza un’unione fiscale è un’illusione. L’unione bancaria, per funzionare ed essere credibile, deve poter contare su risorse che solo un vero e proprio bilancio federale può assicurare (quando si tratta di salvare più banche contemporaneamente). Si arriva dunque a una sorta di comma 22: l’unione bancaria è utilissima e anzi indispensabile. Tuttavia il suo funzionamento richiede l’introduzione di un finanziamento di ultima istanza di natura fiscale e, quindi, una qualche forma di bilancio federale, con rilevanti cessioni di sovranità dagli stati nazionali al “governo federale”.
Unione fiscale e federazione politica
Chiaramente, un bilancio federale, cioè una vera unione fiscale, richiede una attribuzione di sovranità agli organismi europei e una loro dotazione di strumenti di policy non condizionati al preventivo consenso dei singoli stati. Come ha scritto Massimo Bordignon già nel 2012, “evidentemente un simile passaggio di sovranità (e di risorse) non può avvenire nei confronti di un organismo tecnico-burocratico come la Commissione, e tantomeno nei confronti di un direttorio composto dai governi dei due principali paesi dell'unione monetaria - che naturalmente decidono avendo in mente soprattutto gli interessi dei propri elettori... Si pone dunque come ineludibile il problema del rafforzamento della legittimità democratica delle istituzioni europee”. Prima della crisi l'Unione Europea non poteva certo definirsi né uno stato federale - in cui le decisioni sono prese a maggioranza in un Parlamento federale - e neppure una confederazione, in cui vige il principio dell'unanimità e del diritto di veto, dato che gli stati membri mantenevano pieni poteri perfino in aree, quali la politica estera e la difesa, aree in cui tipicamente il potere viene trasferito a livello federale o confederale. La crisi ha ulteriormente eroso la natura sovra-nazionale di numerosi organi quali il Parlamento e la Commissione. Sempre più l'Europa e, in particolare l'area euro, ha assunto l'aspetto dell'Europa delle patrie caldeggiata dal presidente francese Charles De Gaulle negli anni '60 del secolo scorso. Tutto ciò appare sempre più incompatibile non solo con il concetto di unione monetaria ma anche di Unione Europea.
Primi passi e prospettiva
Se vogliamo che il lavoro di 50 anni di storia europea sopravviva, è necessario che le istituzioni comunitarie cambino. Il tempo e la congiuntura, da soli, non convinceranno i mercati che le strutture dell'Unione non hanno bisogno di essere riformate in senso federale. Tanto meno è utile la minaccia di un’uscita unilaterale dall’euro da parte di uno o più paesi in difficoltà. Un’uscita difficilmente realizzabile e dai costi altissimi per chi dovesse scegliere di andare in questa direzione. È invece urgente convincere i paesi del “Nord” (con minori problemi di debito pubblico) che devono da subito mettere in atto politiche fiscali più espansive, facendo così crescere la domanda aggregata nell’intera area euro e quindi diminuire il tasso di disoccupazione. E poi ripartire a disegnare la Federazione Europea come l'avevano pensata i “padri fondatori”.

di Andrea Boitani (Docente di Economia politica presso l'università Cattolica del Sacro Cuore di Milano)

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